La déclaration préalable à la manifestation, une spécialité française ?

Auteur : Louis WACQUIER - Etudiant en Master II Droit des Affaires Publiques - Université de Picardie Jules Verne - Stagiaire SELARL Benoît LEGRU Avocat
Publié le : 15/06/2020 15 juin juin 06 2020

"Toute personne a droit à la liberté de réunion et d'association pacifiques". Tels sont les mots inscrits à l'article 20 de la Déclaration universelle des droits de l'Homme. En France, cette liberté connaît quelques atteintes, et ce malgré l'intervention de contres-pouvoirs. Une manifestation est un acte collectif en faveur, ou en défaveur, d'une opinion, d'une cause, d'un événement. Cette manifestation peut-être pacifique ou violente. Aujourd'hui, ces événements, souvent de masse, regroupent jusqu'à 40 000 personnes. Plus exceptionnellement, ce sont des centaines de millions de personnes qui peuvent se rassembler dans une même ville, comme ce fut le cas le 11 janvier 2015 après les attentats qui avaient atteint le journal Charlie Hebdo. 

Que prévoit la législation française ?

En France, manifester n'est pas une liberté comme une autre. Alors qu'au titre du droit international, elle est fondamentale et ne devrait être limitée par aucune disposition particulière, si ce ne sont les considérations d'ordre public, en France, elle semble subir quelques maltraitances. 

Depuis le décret du 16 mars 2020 et jusqu'à la loi du 11 mai 2020, des restrictions de circulation et de déplacement ont été instaurées sur l'ensemble du territoire français. La loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. L'article 1er de la loi du 11 mai 2020 a prorogé l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet inclus. Le dernier décret en date du 31 mai 2020 a prescrit des mesures, semblent-il, moins contraignantes.

Sur le territoire français, toute manifestation sur la voie publique est soumise à une obligation de déclaration préalable en vertu de l'article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure. L'article L. 211-4 du même code prévoit qu'une manifestation peut être interdite par l'autorité compétente en matière de police si elle estime qu'elle est de nature à troubler l'ordre public (notamment sa composante de sécurité publique).

Le fait de participer à une manifestation interdite, ne respectant pas les prescriptions citées, est puni par l'article R. 644-4 du code pénal d'une contravention de 4ème classe (135 Euros).

Nous l'avons vu, le droit international ne soumet pas le droit de manifester à quelque autorisation préalable que ce soit. Ce droit est fondamental et il doit être, toujours selon le droit international, exercé librement.

Cependant, le droit français a fait une toute autre interprétation de cette liberté en soumettant les manifestations, non pas à une autorisation, mais à une déclaration préalable. Cette même déclaration peut faire l'objet d'un refus, comme ce fut le cas en période d'état d'urgence selon des motifs tirés d'ordre public ou de salubrité publique. C'est donc une déclaration qui vaut autorisation, une autorisation déguisée, donc.
 

L'intervention des associations

La ligue des droits de l'Homme, association loi 1901 fondée en 1898, a pour objet de défendre les libertés fondamentales de chaque individu. Intervenue auprès du juge des référés du Conseil d'Etat, l'association a récemment obtenu gain de cause concernant la formulation de l'article 3 du décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.

L'article attaqué empêchait la réunion de plus de 10 personne et, de facto, les rassemblements en vue d'exercer le droit de manifester.
 

"I. - Tout rassemblement, réunion ou activité sur la voie publique ou dans un lieu ouvert au public, mettant en présence de manière simultanée plus de dix personnes, est interdit sur l'ensemble du territoire de la République."


La demande de la Ligue des droits de l'Homme était donc relative au retrait de ce paragraphe de l'article 3 du décret n°2020-663, au motif qu'il portait une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'expression, de manifestation et à la liberté syndicale.

Le fondement de l'intervention est donc celui de l'article L. 521-2 du Code de justice administrative au titre duquel un requérant peut demander au juge des référés, si la condition d'urgence est établie, toutes les mesures nécessaires à faire cesser les atteintes à une ou plusieurs libertés fondamentales.

Le Conseil d'Etat, dans son ordonnance de référé du 13 juin 2020 Nos 440846, 440856, 441015, ne conteste pas la nécessité de continuer à respecter les mesures barrières. Cependant il avance l'avis du conseil scientifique du 8 juin 2020 spécifiant que les indicateurs épidémiologiques se situent sur le territoire français à un niveau bas, témoignant d'une absence de reprise de l'épidémie. 

Dès lors, cette baisse constante de l'épidémie sur le territoire ne doit pas être de nature, toujours selon le juge, à interdire les rassemblements simultanés de plus de 10 personnes. Ainsi, l'interdiction de manifester doit être proportionnée aux risques sanitaires "appropriés aux circonstances de temps et de lieu". Le juge des référés estime que l'interdiction posée à l'article 3 du décret du 31 mai 2020 présente un caractère général et absolu qui n'est ni adapté ni proportionné à l'objectif de préservation de la santé publique.

Il ressortait de ces conclusions qu'une manifestation pouvait, au titre de la déclaration préalable, être refusée si elle rassemblait plus de 5.000 personnes et si les gestes barrières ne pouvaient pas être respectés, mais ne pourrait pas faire l'objet d'une interdiction générale applicable à toutes les manifestations, sans aucune distinction. 
 

L'ordonnance du 6 juillet 2020

Au lendemain de l'ordonnance rendue par le Conseil d'Etat le 13 juin 2020 suspendant l'exécution des dispositions du I de l'article 3 du décret du 31 mai 2020, le Premier ministre a, par décret, modifié l'article 3 du décret du 31 mai 2020.

Le Premier ministre a réitéré, sans changement, les dispositions du I et y a inséré un II bis disposant que :
 

"II bis. - Par dérogation aux dispositions du I et sans préjudice de l'article L. 211-3 du code de la sécurité intérieure, les cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d'une façon générale, toutes les manifestations sur la voie publique mentionnées au premier alinéa de l'article L. 211-1 du même code sont autorisés par le préfet de département si les conditions de leur organisation sont propres à garantir le respect des dispositions de l'article 1er du présent décret"

Les différents syndicats et associations à l'initiative du référé demandent au juge des référés du Conseil d'Etat de suspendre l'exécution des dispositions du I, II bis et du V de l'article 3 du décret du 31 mai 2020 en tant qu'elles s'appliquent aux manifestations sur la voie publique.

Les requérants contestent le fait de voir leurs déclarations de manifestation soumises à deux autorisations qui sont autant d'obstacles à la liberté de manifester.

Tout en ne contestant pas le fait que la situation sanitaire de la France, due à la présence du Covid-19 sur l'ensemble du territoire, justifie des mesures de prévention (gestes barrières), le Conseil d'Etat rappelle que les manifestations sur la voie publique sont soumises à l'obligation de déclaration préalable prévue par l'article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure. Cette déclaration peut donner lieu à une interdiction en application de l'article L. 211-4 du même code.

Les manifestations sont alors soumises à deux procédures :

  1. Une procédure de déclaration prévue à l'article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure pouvant être interdite par en application de l'article L. 211-4 du même code pour des raisons notamment liées à la salubrité publique,
  2. Une procédure d'autorisation auprès du préfet au titre de du I et II bis de l'article 3 du décret du 31 mai 2020. 
Cette superposition d'autorisations implique, pour les personnes souhaitant exercer leur droit de manifester sur la voie publique, l'obtention préalable d'une autorisation de la part du préfet de département au titre du I et II bis de l'article 3 du décret du 31 mai 2020, et ce, sans qu'aucun délai ne soit fixé au préfet pour qu'il prenne sa décision, laissant ainsi peu de place à un recours devant intervenir avant la date de la manifestation devant le juge administratif.

Le juge des référés du Conseil d'Etat a considéré que les mesures prises par le Premier ministre, inscrites aux I et II bis de l'article 3 du décret du 31 mai 2020, n'étaient ni nécessaires ni proportionnées à l'objectif de préservation de la santé publique qu'elles poursuivent en ce qu'elles se superposent aux articles L. 211-1 et L. 211-4 du code de la sécurité intérieure.

Par ces considérants, le juge des référés du Conseil d'Etat suspend les dispositions du I et du II bis de l'article 3 du décret du 31 mai 2020 en ce qu'elles s'appliquent aux manifestations sur la voie publique et créent ainsi un double degré d'autorisation.

Que dit le droit européen ?

Le droit européen n'évoque pas la liberté de manifestation en tant que telle. Dans la Convention européenne des droits de l'Homme du 4 novembre 1950 puis dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne du 7 décembre 2000, il n'est question que de "liberté de réunion pacifique". Les termes de l'article 11 de la Convention sont les suivants : "toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association à tous les niveaux".

Cette liberté n'est cependant pas absolue, le point 2 du même article 11 prévoit que "l'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l'administration de l'Etat". 

Il fallut attendre le 12 juin 2003 pour que la Cour de Justice de la Communauté Européenne rende un arrêt dans lequel elle énonçait que la liberté de manifestation devait être protégée en tant que droit fondamental (CJCE, 12 juin 2003, Schmidberger, aff. C-112/00).

L'on peut tenter de comprendre en quoi cette liberté n'est pas expressément protégée au même titre que d'autres dans le droit européen. La liberté de manifestation est puissante. A ce titre, elle est crainte par les pouvoirs qui tentent, tant bien que mal, de l'encadrer.

Quant au régime de déclaration préalable instauré en France, la Commission européenne a, dans une décision n° 8191/78 du 10 octobre 1979, "Rassemblement jurassien c. Suisse", estimé que le régime de déclaration préalable est conventionnel dès lors qu'il a pour objet de permettre aux autorités de s'assurer du caractère pacifique du rassemblement. Plus récemment et dans le même sens, la CEDH a confirmé que "subordonner la tenue d'une réunion sur la voie publique à une procédure d'autorisation préalable ne porte pas atteinte en principe à la substance du droit de réunion pacifique" (CEDH, 7 octobre 2008, Eva Molnar c. Hongrie, n° 10346/05).

S'agissant des rassemblements spontanés, à la suite d'un événement tragique par exemple, la jurisprudence européenne a précisé que ce droit de manifestation spontanée ne prime pas sur l'obligation de notifier préalablement la tenue du rassemblement, sauf lorsqu'il est indispensable de réagir immédiatement à un événement par une manifestation (CEDH,7 juillet 2009, Skiba c. Pologne, n° 10659/03).

Aucune convention n'évoque un double degré d'autorisation. C'est donc à bon droit que le Conseil d'Etat, statuant comme juge des référés, a considéré cette double autorisation préalable comme illégale. 

L'herbe est-elle plus verdoyante ailleurs ?

Le cas de l'Espagne

Souvent décriée pour sa gestion des manifestations ces dernières années, notamment due à deux régimes successifs d'état d'urgence, la France ne fait pas cependant pas figure d'exception. Il est alors intéressant de comparer, sinon de tenter de comprendre, les différences entre le modèle français et les différents régimes exercés en Europe et outre-Atlantique. 

Le pouvoir constituant espagnol a fait le choix de ne pas soumettre les manifestations à déclaration préalable. L'article 21 de la Constitution de 1978 prévoit que "L'exercice de ce droit ne nécessitera pas d'autorisation préalable". En principe, les réunions et les manifestations sont libres.

Toutefois, l'Espagne a assorti ce droit de quelques limites. Une première restriction tient au fait que les manifestations illicites sont interdites. Cette interdiction totale concerne les manifestations et réunions non pacifiques et / ou avec armes. Cette interdiction sera suivie par un article 1-3 de la loi organique de 1983 de régulation du droit de réunion : "Les réunions illicites sont celles qui sont qualifiées comme telles par les lois pénales". A défaut de venir préciser l'interdiction posée par la Constitution de 1978, cette loi organique laisse au législateur une marge de manœuvre importante.

C'est alors au juge constitutionnel saisi en ce sens de veiller à ce que l'illicéité avancée par le législateur ne soit pas de nature à porter atteinte à la liberté de réunion et de manifestation (Arrêt 59/1990 du 29 mars 1990).

La notion de déclaration préalable de manifestations n'est pas totalement absente du système juridique espagnol, en témoigne l'article 8 de la loi organique de 1983 qui dispose que "La célébration des réunions dans les lieux de circulation publique et des manifestations devra être communiqué par écrit à l'autorité gouvernementale compétente par les organisateurs ou les promoteurs, dans un délai de 10 jours ouvrables minimum et de 30 jours maximum".

Dès lors que la manifestation a un impact sur les lieux de circulation publique, une déclaration préalable est exigée de la part des autorités espagnoles. Ainsi, si l'autorité gouvernementale estime "qu'il existe des raisons sérieuses qu'une altération de l'ordre public puisse se produire, avec un danger pour les personnes ou pour les biens, elle pourra interdire la réunion ou la manifestation ou, le cas échéant, proposer la modification de la date, du lieu, de la durée ou de l'itinéraire de la réunion ou de la manifestation". Cette décision doit faire l'objet d'une motivation ainsi que d'une notification dans les 72 heures suivant la communication préalable. Les organisateurs pourront alors exercer un recours contentieux devant le tribunal compétente dans les 48 heures.

La liberté de manifester en Espagne est dotée d'une "efficacité immédiate et directe" (Arrêt 163/2006 du 22 mai 2006). La déclaration préalable, lorsqu'elle est nécessaire, est un moyen pour les autorités de prescrire d'éventuelles mesures utiles à l'exercice de cette liberté. C'est également une manière d'évaluer la dangerosité et le risque d'atteinte à l'ordre public que la manifestation emporte à l'encontre des tiers. 

En Angleterre et en Allemagne

En Angleterre, la législation et la jurisprudence varie en fonction du type de manifestation. Le régime sera différent selon que le rassemblement concerne une réunion publique statique en lieu ouvert, une assemblée non spontané en lieu fermé ou semi-ouvert, un droit de défiler, un piquet de grève... Le droit s'adapte également en fonction du lieu de la manifestation. Il y aura alors des différences entre les lieux publics, les lieux privés, les lieux semi-publics (universités)...

Les conseils locaux ou le commissaire de la Police métropolitaine à Londres) peuvent prendre des arrêtés pour interdire les manifestations qui sont susceptibles de porter atteinte à l'ordre public. Une notification préalable est même exigée depuis le Public Order Act de 1986. Cette notification concerne les soutiens ou oppositions à une cause ou une action d'une personne ou d'un groupe, le fait de rendre public une cause ou une campagne ou encore les commémorations. En cas d'identification de troubles à l'ordre public (breach of the peace), les forces de l'ordre ont la possibilité d'agit préventivement afin de faire cesser le trouble imminent. 

En Allemagne, l'article 8 de la Loi Fondamentale dispose que "Tous les Allemands ont le droit de se réunir paisiblement et sans armes, sans déclaration ni autorisation préalables". Dès lors, aucune notification ou déclaration ne doivent être présentées par les organisateurs. En cas de trouble à l'ordre public ou de risque avéré de troubles à l'ordre public, les autorités auront cependant la possibilité d'interdire la manifestation ou d'imposer des restrictions.

Le cas des Etats-Unis

Aux Etats-Unis, la liberté de manifestation acquiert une valeur particulière lorsqu'elle est conjuguée à la liberté d'expression. C'est d'ailleurs au regard de cette dernière que les manifestations sont, ou non, jugées illégales du fait de leur contenu.

Ainsi, le premier amendement de la Constitution américain dispose que "Le Congrès ne fera aucune loi restreignant le droit du peuple de s'assembler paisiblement". 

Le contenu des manifestations ne peut pas faire l'objet d'une interdiction. Le juge ne peut pas interdire l'expression d'une idée simplement parce que la société la trouve choquante ou désagréable (Texas v. Johnson, 491 U.S. 397, 414, 1989). La Cour Suprême va même jusqu'à affirmer que tout régime d'autorisation préalable fera l'objet d'une présomption d'inconstitutionnalité (Bantam Book v. Sullivan, 372 U.S. 58, 1963). Cette présomption pourra être renversée dès lors que la puissance publique aura une raison importante pour instaurer un tel régime et que le pouvoir discrétionnaire de l'autorité soit limité afin d'éviter qu'elle ne puisse accorder ou refuser une autorisation au regard de son contenu (Freeman v. Maryland, 380 U.S. 51, 1965).

Aujourd'hui la plupart des grandes villes américaines imposent la déclaration préalable des manifestations. C'est le cas de la ville de Washington, dans laquelle les manifestants doivent déclarer le nom de l'organisateur, les cordonnées du responsable, les lieux et horaires ainsi que le nombre et le type de panneaux utilisés, le tout 15 jours avant la date choisie pour manifester.

Les juges souhaitent donc pouvoir préserver l'ordre public, en témoigne la décision Cox v. Louisiana, 379 U.S. 536, 554 de 1965 dans laquelle le juge estime que "si les libertés d'expression et de manifestation sont fondamentales dans une société démocratique, cela ne signifie pas que chacun puisse exprimer ses opinions dans n'importe quel lieu public et à n'importe quel moment. Les garanties constitutionnelles de la liberté impliquent l'existence d'une société organisée, maintenant l'ordre public sans lequel la liberté elle-même serait perdue dans les excès de l'anarchie".

L'autorisation préalable à la manifestation existe bel et bien outre-Atlantique, sans pour autant s'appliquer au contenu de la manifestation, qui ne peut quasiment pas, au regard de la jurisprudence de la Cour Suprême, faire l'objet d'une interdiction. La déclaration préalable est alors utile pour préserver l'ordre public lors des déplacements de foules et ne peut être utilisée que pour réglementer la manière dont se déroulera la manifestation, et non son contenu.



 

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